从士绅自治期到上海解放后，学林上海城市治理历经风雨，随笔上海走出了一条历史与认知演进之路。城市「“惟拆屋筑路为能事”」甲午以降，治理之路上海士绅成立南市马路工程局、历史上海城厢内外总工程局等建设机构，认知在世纪之交以地方自治形式加速城市发展。演进首倡者李平书在《论过去之上海》《论现在之上海》《论将来之上海》三文中提出，学林上海华界不能因落后而为外国人所耻笑，随笔上海其治理目标是城市具备“帆樯之密、车马之繁、治理之路层楼之高矗、历史道路之荡平、认知烟囱之林立”等现代化因素，演进并完成从蒙昧的学林旧社会向具备公德心的新社会“进化”。这一“进化城市”主旨理念继承洋务运动以来自强求富的思想，融合甲午后“进化论”思潮，在凝聚商业力量、整合民间资本、引入先进技术等方面取得不俗成绩。以总工程局为例，这一机构制定近代城市法规，设立工政科（下辖测绘处、路工处、路灯处）、警政科（下辖巡警处、消防处、卫生处）、户政科（下辖户籍处、地产登记处、收捐处）等。短短数年间，修筑道路56条、桥梁46座、城门3座，疏浚河道9条，筑造码头4座、驳岸7处，推动了城市基础建设现代化进程。1911年11月，沪上绅商等2000余人集会表决赞成拆城，于数月之间即将上海城墙基本拆除，城濠公地原址上建起环城马路，公园、菜场等公共设施随之出现，地下排水管道得以铺设。不过，拆城也引发了矛盾，利益受损的城根附近业户组成保产公会进行抗议和抵制。面对成就与冲突并存的状况，后来“大上海计划”主导者沈怡给出的评价是：“惟拆屋筑路为能事。”应当看到，工业化浪潮下的城市治理是涉及城市定位、规划、可持续发展等方面的多维度、综合性社会治理，士绅自治显示出诸多不足。比如，市政管理偏重基础建设和捐税征收、户籍管理等，未能进行整体规划布局，导致无序发展与粗放型治理、经济发展与民生宜居等的矛盾始终存在。又如，通过建立自治社团、集会表决议事等方式推进城市治理，在一定程度上扩大了治理主体，但基本未组织动员到市民层面。「“模范城市”进展迟滞」1927年，上海特别市成立，出现了很多有利于城市治理的因素。首先，上海城市治理与试图带动全国振兴的“模范城市”理念相联系。国民党方面表示，上海的繁荣发达是孙中山遗愿，担负着取代租界、引领全国的使命。在此背景下，上海特别市得到国民政府大力支持，不仅给予“大上海”足够的治理空间，而且在土地制度改革上给予市政府经费支持，以进一步带动全国振兴。其次，重视治理共同体建设。首任市长黄郛在就职演讲时强调，上海的发展“非政府与市民全体动员，加倍努力不为功”。因此，特别市设立了针对社会问题的农工商局、公益局等机构，国民党市党部也成立了民众训练委员会、训练部等机构，进而形成对众多团体的双重管理。再次，建立专业的城市治理体系。上海特别市设立由秘书处、财政局、教育局、公安局、土地局、工务局、卫生局、公用局等组成的市政机构，规定“多级总揽”原则，市长总揽全责，以具备专业素养者任局长，如港务局长李协是水利专家、卫生局长胡鸿基是第一位留美获公共卫生博士的中国人，并给予各局自主权。1930年12月，上海特别市公布《建设上海市市中心区域计划书》，并以此为核心出台雄心勃勃的“模范城市”治理蓝图——“大上海计划”。该计划受到“田园城市”等思潮影响，将全市相关区域分为行政区、工业区、住宅区等现代功能区及相关主次道路，并根据不同条件进行征地、改造与配套设施建设。然而，精心设计的计划始终进展迟滞。究其原因有：一是政府不作为并起负面作用。国民政府口惠而实不至，既无法提供稳定的社会环境，也未持续给予特别市足够支持，反而对地方财政过度盘剥。二是基层组织动员不成功，治理机构互不协同配合。三是战争带来毁灭性打击，直接导致“大上海计划”终止。「“成为人民的城市”」1949年5月，上海市人民政府宣告成立。陈毅宣布“上海今天已成为人民的城市”，并阐述了城市治理新理念：我们接管上海，是要组织人民政府，为人民服务。解放初期，党领导上海人民主要从以下几个方面推进建设：一是接收与改造旧市政府机构，建设为人民服务的城市治理体系。上海军管会下设军事接管委员会、政务接管委员会、财政经济接管委员会、文化教育管理委员会，并将大部分涉及国计民生的工务、公安、公用、财政、卫生等机构保留了下来，又改造了部分旧机构。比如，将社会局裁撤，成立工商管理局和劳动局，并新设文化局、房产管理处等，在反封锁、反轰炸斗争中克服困难推进治理。二是建立新型基层社会组织，构建以人民为主体的城市治理共同体。在积极发展党组织之外，党和政府进一步废除了旧式保甲制度，以宝兴里为起点支持建立以居委会为代表的社区自治组织，并通过多次整顿解决了人员不纯、组织不健全等问题。同时，废除旧式社团和帮会组织，建立工会、共青团、妇联等社会团体，并整顿公益、文艺、宗教、学术等民间社会团体。三是营建人民群众所需的城市设施，让发展成果实现全民共享。一方面，把旧上海的一些遗留场所改造成为人民服务的新空间。比如，“三大赌窟”之一的跑狗场改造成文化广场，作为全市人民最大的室内会场；主要为富豪阶层提供享乐休闲的东方饭店改造成工人文化宫，作为工人阶级开展文娱体育活动的地方。另一方面，为人民群众新建城市新空间，最具有代表性的就是被称为“新中国第一个工人新村”的曹杨新村。曹杨新村的设计、施工、入住、运营等各个环节，均贯穿党引领全局、政府协调资源、党员干部带头建设、人民群众参与治理的主线。（作者：上海社会科学院历史研究所副研究员 陆烨）原标题：《学林随笔｜上海城市治理历史与认知演进之路》栏目主编：王珍 题图来源：蒋迪雯 摄 题图说明：旧上海市图书馆于1934年8月动工兴建，同年12月1日举行奠基礼。1936年9月1日，全馆试行开放。2012年，杨浦区决定将其作为杨浦图书馆新馆进行修缮扩建，以“最大程度的保护和利用，最优方式的更新与再生”的设计理念，完整展现其“中国复兴式”建筑的历史特征与建筑风貌。来源：作者：陆烨